Parere circa la validità di una clausola penale milionaria che renderebbe eccessivamente oneroso mantenere la promessa elettorale del Sindaco di Torino di impedire la realizzazione di un giardino zoologico al Parco Michelotti di Torino. I sottoscritti giuristi, Professori universitari di diritto, portati a conoscenza del fatto che una gravosa penale, dell’ordine di uno o più milioni di Euro, impedirebbe all’amministrazione Torinese in carica di adempiere alla promessa fatta in campagna elettorale di interrompere il progetto della precedente Amministrazione volto alla sostanziale privatizzazione del Parco Michelotti al fine di allestirvi un giardino zoologico privato, dichiarano quanto segue:

Parere circa la validità di una clausola penale milionaria che renderebbe eccessivamente oneroso mantenere la promessa elettorale del Sindaco di Torino di impedire la realizzazione di un giardino zoologico al Parco Michelotti di Torino.

I sottoscritti giuristi, Professori universitari di diritto, portati a conoscenza del fatto che una gravosa penale, dell’ordine di uno o più milioni di Euro, impedirebbe all’amministrazione Torinese in carica di adempiere alla promessa fatta in campagna elettorale di interrompere il progetto della precedente Amministrazione volto alla sostanziale privatizzazione del Parco Michelotti al fine di allestirvi un giardino zoologico privato, dichiarano quanto segue:

Sebbene sia molto difficile esprimere un parere in astratto senza avere contezza reale degli accordi formali di natura contrattuale o concessionaria fra il Comune di Torino e la Società Zoom al fine di valutare la congruità di tale presunta gravosa penale, si può certamente affermare che il diritto italiano consente l'introduzione delle c.d. clausole penali previste in via generale (e dunque applicabile anche a rapporti fra soggetti pubblici e privati) al fine di rafforzare le promesse contrattuali. La norma che le prevede è l'Art 1382 del Codice Civile. Per pacifica giurisprudenza tuttavia le clausole penali che pure hanno  una funzione sanzionatoria nel caso di inadempimento (quale sarebbe quello nel caso in cui la nuova Amministrazione si rimangiasse quanto pattuito dalla vecchia) non possono essere del tutto scollegate dal danno effettivamente subito. Esse ne costituiscono una liquidazione anticipata che può certo essere superiore allo stesso e che libera dall'onere probatorio del danno effettivamente subìto ma sempre vanno interpretate in relazione al danno subìto. Per tutte Cass 1183/07.

In particolare quando la clausola penale risulti manifestamente sproporzionata rispetto al danno effettivamente subìto essa può essere ridotta e riportata  a ragionevolezza da parte del giudice (Art. 1384 Cod civ.). La giurisprudenza dà al giudice questo potere anche quando le parti dovessero aver espressamente pattuito l' irriducibilità della penale.

Da questi principi generali di natura imperativa discende che molto difficilmente la penale a favore di Zoom potrebbe essere milionaria, perché il danno ragionevole in questa fase non può  essere molto superiore alle eventuali ragionevoli spese di progettazione del giardino zoologico. Qualora dovesse esserlo, in virtù di un'inopinata decisione dell'amministrazione precedente, (che potrebbe pure integrare gli estremi del danno erariale) il giudice manterrebbe comunque il potere di riduzione ad equità (cioé di collegarla al danno effettivamente provato come subìto e non meramente ipotetico). Inoltre,  lo scopo della penale sproporzionata non potrebbe considerarsi meritevole di tutela in quanto presumibilmente introdotta al solo scopo di impedire alla successiva amministrazione, in una fase ancora preliminare del processo, di operare una valutazione differente da quella precedente.

Di più allo stato delle nostre conoscenze non è possibile purtroppo dire. Sarebbe importante conoscere, tramite procedura di accesso agli atti, quanto effettivamente pattuito fra il Comune e la Zoom al fine di valutare la congruità della penale eventualmente apposta.

In ogni caso una penale congrua non potrebbe superare significativamente il costo ragionevole della progettazione, una cifra dunque relativamente modesta che lascia certamente all’amministrazione in carica la scelta politica sul se interrompere o meno la realizzazione dello Zoo eventualmente riconoscendola a Zoom. E’ certo che il principio di ragionevolezza e proporzionalità, cardine del nostro sistema di interpretazione del diritto, non consente che una decisione politica di grande delicatezza quale quella volta a privatizzare per ben trent’anni un parco pubblico possa essere dettata dai contenuti di una penale pattuita fra un’amministrazione uscente e una società privata.

 Rilasciamo questo parere, pro bono in spirito di cittadinanza attenta alle esigenze della democrazia e dei beni comuni, soprattutto al fine di evitare l’uso strumentale del diritto come alibi per non affrontare il costo politico dell’inadempimento di  promesse elettorali di cambiamento.

In fede,

Prof. Avv Ugo Mattei, Ordinario di Diritto Civile, Università di Torino

Prof. Avv. Carmelita Camardi, Ordinario di diritto civile, Università di Venezia

Prof. Avv. Maria Rosaria Marella, Ordinario di diritto civile Università di Perugia

Prof. Avv. Alessandro Ciatti, Ordinario di diritto civile, Università di Torino

Prof. Avv. Antonio Gambaro, Emerito Università di Milano, Accademico dei Lincei

Prof. Avv. Luca Nivarra, Ordinario di diritto civile, Università di Palermo

Prof. Avv. Francesco Astone, Ordinario di diritto privato, Università di Foggia

Prof. Avv. Alberto Lucarelli, Ordinario di diritto pubblico, Università di Napoli

Prof. Avv. Alessandro Somma, Ordinario di diritto Comparato, Università di Ferrara  

Prof. Giovanna Savorani, Ord. Diritto Privato, Università di Genova

Prof. Oberdan Tommaso Scozzafava, Ordinario di diritto civile, Università di Roma Tor Vergata

Prof.ssa Francesca Poggi professore di Diritto e bioetica e Teoria generale del diritto Università degli Studi di Milano

Prof. Avv. Diana Cerini, professore di diritto privato comparato Università Milano Bicocca 

Prof. Francesca Rescigno, professore di diritto pubblico Università di Bologna

Prof. Avv. Raffaele Torino, Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Scienze Politiche